房屋只征收一半，剩下部分该何去何从

2018-05-25 10:23 文章来源：最高人民法院十大拆迁案例

【基本案情】

2007年10月16日，株洲市房产管理局向湖南冶金职业技术学院作出株房拆迁字[2007]第19号房屋拆迁许可证，杨瑞芬的部分房屋在拆迁范围内，在拆迁许可期内未能拆迁。2010年，株洲市人民政府启动神农大道建设项目。2010年7月25日，株洲市发展改革委员会批准立项。2011年7月14日，株洲市规划局颁发了株规用[2011]0066号建设用地规划许可证。杨瑞芬的房屋位于泰山路与规划的神农大道交汇处，占地面积418m2，建筑面积582.12m2，房屋地面高于神农大道地面10余米，部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内。2011年7月15日，株洲市人民政府经论证公布了《神农大道项目建设国有土地上房屋征收补偿方案》征求公众意见。2011年9月15日，经社会稳定风险评估为C级。2011年9月30日，株洲市人民政府发布了修改后的补偿方案，并作出了[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），征收杨瑞芬的整栋房屋，并给予合理补偿。

后杨女士以征收决定将红线范围外的房屋作为征收对象，超越了株规用[2011]0066号建设用地规划许可证的用地许可为由将株洲市人民政府诉至法院。经过法院审理查明认定关于杨瑞芬提出征收其红线范围外的房屋违法之主张，因其部分房屋在神农大道项目用地红线范围内，征收系出于公共利益需要，且房屋地面高于神农大道地面10余米，不整体拆除将产生严重安全隐患，整体征收拆除符合实际。随即法院判决征收决定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，判决维持。

【律师说法】

整栋房屋的大部分在项目建设用地规划红线范围内，小部分在红线外，政府为了公共利益的需要，考虑房屋的实用性及社会安全性等因素，将红线范围外的部分房屋一并征收，并给予被征收人合理补偿，契合社会生活事实，也比较符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神。

【评析】

本案房屋征收的情形比较特殊，整栋房屋大部分在项目建设红线范围内，小部分红线范围外，政府将红线范围外部分房屋一并征收是否妥当存有争议。现有的法律、法规以及相关司法解释、最高人民法院出台的相关意见、批复等裁判渊源性文件中均无具体的界定，在法律适用上并无确切的依据可循。有必要结合社会生活事实、法学基本理论与《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的立法精神进行深入细致的研究和分析、综合考量。

　一、征收红线范围外部分房屋是否违法

规划红线图是指宏观规划用地范围的标志线图，是建筑红线或道路红线图的总称，是规划部门确定的项目建筑总平面图或总用地面积示意图，其中红线是用来表示建筑物的边界外沿界限，即实际可使用土地的边界图。规划红线图是建设项目必须遵守的，也是征地拆迁、房屋征收的重要依据。神农大道建设用地规划许可证红线图将杨瑞芬的房屋一分为二，大部分房屋在红线范围内，小部分在红线范围外。政府的征收决定将红线范围外的部分房屋一并征收。

政府征收红线范围外部分房屋并不违法。首先，征收杨瑞芬的红线范围外的部分房屋虽然突破了神农大道建设用地规划许可证规划红线，但并未给社会带来任何危害，并非危害社会的行为，而且消除了潜在的安全隐患，对社会极为有利。其次，本案中的客体是杨瑞芬的红线范围外部分房屋的所有权法律关系，杨瑞芬的房屋所有权受法律保护，政府按照相关法律、法规征收该部分房屋，并按照市场评估价格给予杨瑞芬合理的对价补偿，杨瑞芬的房屋所有权发生转移，房屋所有权转移为政府所有，杨瑞芬的合法权益并未受到侵犯，政府的征收行为并未侵犯法律所保护的社会关系与社会秩序。再次，政府的征收行为严格遵循了法定程序，并不存在故意或过失。政府征收红线范围外的部分房屋并不符合行政违法的构成要素。

《条例》第四条第一款规定："市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。"株洲市人民政府系依法产生的政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，杨瑞芬被征收的房屋位于株洲市天元区泰山路与规划的神农大道交汇处，系株洲市人民政府行政管辖范围，株洲市人民政府有权做出征收杨瑞芬房屋的征收决定。《条例》第八条规定："为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。"杨瑞芬的房屋用地一部分用于神农大道建设，剩余部分将用于湖南工业大学的小区建设。神农大道系政府组织实施的交通基础设施建设，湖南工业大学的小区建设系教育公共事业，均系公共利益需要。征收严格遵循了征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见、将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布、进行社会稳定风险评估、对征收房屋价格评估、征收补偿费用足额到位等原则和程序，也符合株洲市的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和交通专项规划。征收红线范围外部分房屋的主体、权限、程序合法。

　二、征收红线范围外部分房屋契合社会生活事实

　房屋系人类建造物，一般指上有屋顶，周围有墙，能防风避雨，御寒保温，供人们在其中工作、生活、学习、娱乐和储藏物资，并具有固定基础，层高一般在2.2米以上的永久性场所，具有自然功能和社会功能。自然功能指对人类个体或群体生命、身体提供保护和停留的功能，社会功能指房屋是人类个体或群体的权利标志和所受管辖的归属标志。杨瑞芬的房屋占地面积418m2，建筑面积582.12m2，上下两层，砖混结构，大部分在神农大道用地红线范围内，如果机械按照神农大道用地红线图征收红线内部分房屋，红线外部分房屋的所有权依然归杨瑞芬，政府将无权拆除，红线内部分拆除后，残存的红线外部分房屋将不再是完整意义上的房屋，丧失房屋的自然功能，失去房屋原有的使用价值和作用。即便是修缮，也不可能再恢复原貌，修缮后也不适于人们生活、住居。事实上，人们一般不会违背生活常规，修建或修缮功能缺失的房屋。在现实生活中，对整栋房屋只能整体拆除，不能部分拆除，这就要求将杨瑞芬红线外部分房屋一并征收，整体拆除。另外，红线内部分房屋拆除后，原来的房产权证应当注销，残存的红线外建筑系不动产，我国对不动产实行产权登记制度，对残存的建筑能否再申请产权登记，无疑给产权登记也带来不便。

　如果将红线外部分房屋留存原地，房屋结构已经严重损坏，一般不会有人在这种残破的建筑物里生存、生活。事实上，不能排除流浪汉会将其作为栖身之所，也不能排除遇到恶劣天气，过往行人进去躲风避雨，房屋随时可能丧失结构稳定和承载能力，建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落或倒塌会造成他人损害。且杨瑞芬的房屋位于泰山路与规划的神农大道交汇处，房屋地面高于神农大道地面10余米，如果建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落或倒塌，也会给神农大道上的过往行人和车辆造成损害。尽管规划部门计划杨瑞芬房屋占地剩余部分将用于湖南工业大学的小区建设，但湖南工业大学的小区建设项目尚未启动，项目从立项、审批、征收再到开工建设尚需时日，安全隐患依然存在。从社会安全性考虑，同样要求将杨瑞芬红线外部分房屋一并征收，整体拆除。

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