信访答复不可诉，依法维权是正途?圣运律师

2018-05-11 23:20 文章来源：北京圣运律师事务所

【基本案情】

毛先生户籍登记为农业户口。1968年学校毕业后，毛先生回宏伟村工x作。1979年3月，毛先生离开宏伟村，自行开办个体作坊。1983年全国实行联产承包责任制后，宏伟村没有实行包产到户，采取以生产小队为单位参照企业的模式进行生产管理，由村委会统一经营、核算和分配。为遏制社员随意离开，影响正常生产经营活动，宏伟村委会陆续制定了一些劳动纪律方面的规定，如1986年4月《劳力管理规定》、1996年9月《对四、五、八队人员安置补偿处理意见说明》、2003年2月《宏伟村村规民约》等，这些文件中均明确规定，凡私自离开宏伟村三个月的，开除其社员身份，不再视为社员，不再享受任何社员待遇。根据宏伟村委会上述规定，毛先生离开宏伟村从事个体经营后，不再被视为宏伟村的社员，不享受任何社员待遇。1986年、1992年伊通河改造征用宏伟村部分集体土地，毛先生未分得土地补偿款。为此，毛先生等人向乡、区政府上访。2004年4月19日，二道区政府信访办公室、英俊乡政府作出《关于英俊乡宏伟村原社员（擅自离职后取消社员身份）要求恢复社员身份问题的答复意见》，认定宏伟村委会制定的自治章程、村规民约和劳动纪律内容合法有效，不遵守劳动纪律、擅自离职、长期不上班，没有履行法律规定的义务，不能享受权利，不能恢复社员身份。为此毛先生将此信访答复意见起诉至法院。

【争议焦点】

信访答复意见属不属于人民法院受案范围？

第一种意见认为，从性质上而言，信访答复意见属于具体行政行为。因为该行为是行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行为对象具有特定性和具体化。显然，二道区政府信访办公室、英俊乡政府对毛先生信访事项答复的行为，其对象和内容是特定的，并且行为具有法律拘束力，因此是具体行政行为，因而可诉。

第二种意见，信访答复不是行政法上的行政行为。行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。本案中的信访答复不具备这一特征。行政机关信访答复的作出是基于毛先生的申诉，信访答复也是对该请求内容作了明确的说明，是告知行为，不能引起申诉人权利、义务的变更和灭失。因此，本案二道区政府信访办公室、英俊乡政府对毛先生信访事项的信访答复是不可诉的行政行为。

【争议评析】

实践过程中，也会经常遇到前来咨询的当事人询问信访答复到底能不能起诉的问题，在这一问题上我比较赞同第二种意见。

首先，信访事项一般都是当事人对原已作出的行政行为不服，而向有关部门申诉。信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"也就是说，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。为此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"属于不可诉的行政行为。

其次，任何行政行为都具有一定的确定力，即指行政行为不在争议，不得更改的效力。一般而言，行政行为作出之后都会有一定的期限，受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼等法定途径获得救济。但是这一救济途径是有一定期限的，所以行政诉讼法或行政复议法均对这一期限作出了规定。如果信访答复可诉的话，则超过诉讼期限的行为，当事人则会不断上访，不断起诉信访答复，直接后果便是造成信访数量庞大，诉讼期限则形同虚设。所以在受到侵害时，要及时维权，以免错过诉讼期限。

最后，（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，针对信访机构行为的可诉性问题，进一步作出明确解释："信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。"根据上述规定，信访机构作出的对当事人权利义务没有产生实际影响的作为和不作为行为，均是不可诉的。

【律师建议】

信访制度作为我国特有的解决矛盾的机构，在实践当中发挥着不可忽略的影响。特别是农村地区，老百姓文化水平普遍较低，普遍存在着"信访不信法"的现象。在此律师建议，遭受侵害时，应该及时走上法律维权的途径，依法维权才是保护自己合法权益的有效途径。

圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，行政法实务专家。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

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