以案说法?内部信息、过程信息、决策信息不予公开的理由

2018-05-09 18:08 文章来源：

【裁判要旨】

从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有"内部性"和"非终极性"的特点，属于"意思形成"的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。《政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但国办发5号文第二条第二款规定："行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。"这一解释性规定符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。

【案号】（2016）最高法行申2769号行政裁定

【案由】

张辉、金实、韩晓鹏、王书丽、吴香玉、张卫兵、常连庆、张德艳（以下简称张辉等八人）因诉北京市人民政府（以下简称北京市政府）政府信息公开、行政复议一案

【一二审情况】

原审法院查明以下主要事实：2014年7月27日，张辉等八人以邮寄方式向北京市政府提出政府信息公开申请，要求公开"2013年北京市政府对海淀北部地区年度开发建设计划出具的政策批复"。2014年7月28日，北京市政府向张辉等八人出具登记回执，告知其于2014年8月18日前作出书面答复。2014年8月11日，北京市政府对张辉等八人作出（2014）第164号《答复告知书》（以下简称164号告知书），告知张辉等八人其所申请获取的信息涉及海淀区北部地区开发工作，北京市领导对相关工作确有批示，但未有正式文件批复。根据国务院办公厅国办发（2010）5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称国办发5号文）的相关规定，此类信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）所指应公开的政府信息。张辉等八人不服，于2014年9月30日向北京市政府邮寄行政复议申请书。北京市政府于2014年10月9日收到该申请，于同年12月9日作出京政复字（2014）933号《行政复议决定书》（以下简称933号复议决定），决定维持164号告知书。张辉等八人不服，提起本案诉讼，请求撤销164号告知书、933号复议决定，并判令北京市政府公开案涉信息、对其行政复议申请重新作出处理。

北京市第二中级人民法院一审认为：从定义和性质来看，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。履行职责的过程应指履行法定具体职责的过程。行政机关在工作中进行研究、讨论、审查、内部管理等活动，虽属于其工作范围，但若没有明确的具体职责依据，则不宜笼统地将行政机关所有工作活动都纳入其履行具体职责的范围之内。同时，参照国办发5号文第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。张辉等八人申请获取的信息并非北京市政府履行法定具体职责过程中制作或者获取的信息，属于"处于讨论、研究或者审查中的过程性信息"。北京市政府以不属于应公开的政府信息告知张辉等八人并履行了说明理由义务，符合法律规定，并无不当。北京市政府作出维持164号告知书的行政复议决定，符合法律规定，亦无不当。据此作出（2015）二中行初字第972号行政判决：驳回张辉等八人的诉讼请求。

张辉等八人不服，提起上诉。北京市高级人民法院以（2016）京行终542号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

【再审理由和请求】

张辉等八人在向本院提出的再审申请中称：再审申请人在法定期限内提交的证据5、登记回执和北部办（2014)第134号-不存《政府信息不存在告知书》，能够证明再审申请人曾向海淀区北部办申请公开案涉信息，海淀区北部办答复该政府信息不存在。对于同一政府信息公开申请，行政机关作出了两种认定，明显矛盾。再审被申请人仅提供了证明程序合法性的证据，未提供证明案涉信息属于处于讨论、研究或者审查中的过程性信息的事实方面的证据，属于主要证据不足。仅凭再审被申请人的单方陈述，不足以支持其主张。再审被申请人所作164号告知书和933号复议决定应予撤销。故请求本院依法撤销一、二审判决，判令再审被申请人重新作出处理。

【再审判案理由】

最高人民法院认为：本案的核心问题是再审被申请人北京市政府对再审申请人张辉等八人作出的164号告知书是否合法。依照《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据这一定义，政府信息包括一切记载信息的载体，并非只有形成正式文件的才构成政府信息。构成政府信息，也未必必须具备正式性、准确性和完整性。一审法院认为，"履行职责的过程应指履行法定具体职责的过程。行政机关在工作中进行研究、讨论、审查、内部管理等活动，虽属于其工作范围，但若没有明确的具体职责依据，则不宜笼统地将行政机关所有工作活动都纳入其履行具体职责的范围之内。"这种说法是对《政府信息公开条例》所指"履行职责过程"的限缩性解释。一审法院进而认为再审申请人申请获取的信息"并非北京市政府履行法定具体职责过程中制作或者获取的信息"，也有混淆政府信息和不应公开的政府信息这两个概念的嫌疑。但是，这也不是说凡行政机关在履行职责过程中形成的政府信息都必须公开。从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有"内部性"和"非终极性"的特点，属于"意思形成"的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。《政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但国办发5号文第二条第二款规定："行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。"这一解释性规定符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，北京市领导对北京市海淀区北部地区开发建设工作所作批示，就具有"内部性"和"非终极性"的特点，再审被申请人在说明理由的基础上不予公开，并无不妥。再审申请人称，再审被申请人未提供案涉信息属于讨论、研究或者审查中的过程性信息的事实方面的证据。本院认为，政府信息的性质及其是否属于公开例外的判定，是一个法律问题，而非事实问题，人民法院能够依职权作出认定。再审申请人还主张，北京市海淀区北部办答复为"不存在"，对同一政府信息，行政机关作出两种认定，明显矛盾。对此本院认为，北京市海淀区北部办因为并不保存北京市领导的相关批示，只能答复政府信息不存在。再审被申请人保存该信息，知道该政府信息的性质，所以答复为不属于《政府信息公开条例》规定的应予公开的政府信息。两个机关的答复系从各自的立场和实际出发，并不构成相互矛盾。

【再审定案结论】

综上，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，均无不当，诉讼程序亦不构成违法。张辉等八人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院不予支持。最高人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张辉、金实、韩晓鹏、王书丽、吴香玉、张卫兵、常连庆、张德艳的再审申请。

【合议庭人员】

审判长：李广宇，代理审判员：胡文利，代理审判员：李纬华。

【裁判日期】

2016年9月29日

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