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无证建筑被罚款后如何认定？

2015-04-13 10:41 文章来源：北京律师北京维权律师

北京律师王有银

【案情概览】：
王先生在河北省某县县城经营一家食品公司，2008年公司为扩大经营计划在厂房范围内加盖一座2层楼房用作车间，经审批取得了相关建设工程规划许可证等相关许可证件，于2008年6月正式动工建设。建设期间，考虑到工厂日后经营问题，王先生临时决定加盖两层，将上述房屋建设成4层建筑，2009年4月，上述房屋正式竣工投入生产经营。
2011年6月，规划主管部门找到王先生，表示其违反规划许可条件擅自加建的厂房，违反了城乡规划法的规定，下达了《限期改正通知书》，其后公司向城乡规划部门缴纳罚款2万元，但未及时补办规划许可手续。2012年初，上述区域被列入拆迁范围，拆迁人表示未取得规划许可手续的两层建筑系违法建筑，不予补偿，而陈先生认为，自己已经向城乡规划部门缴纳了罚款，只是一时疏忽，没有补办规划许可手续，以上房屋应当按照合法建筑的补偿标准进行拆迁补偿。
【法律分析】：
违法建筑，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，违反城乡规划的建筑。就城市规划区来说，根据《城乡规划法》第64条之规定，对已落成的违法建筑的处理，分为两种情况：第一，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；第二，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。细细解读这一条法律规定，需要进一步界定的问题太多了，例如，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建筑的界定标准是？限期改正，是限期其拆除还是限期补办规划手续？尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，违法建筑被罚款后是否应当视为合法建筑？如此这些问题，都没有统一答案。
结合各地实践，一般都将“限期改正”内容理解为“限期补办规划许可手续”，允许符合一定条件的“违法建筑”限期补办规划许可手续，并处罚款。但是由于《城乡规划法》中对“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建筑”未作明确界定，导致处罚机关的自由裁量权过大，导致许多严重违反城市规划的违法建筑通过缴纳罚款，变为合法建筑，这也是城市违法建筑屡禁不止的原因之一。
本案中王先生遇到的问题比较特殊，其缴纳罚款后，并未补办规划许可手续，但是综合本案案情，城乡规划主管部门实际上是按照《城乡规划法》第六十四条中规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑来处理的，在其缴纳罚款后，应当视为已经取得了可以补办规划许可手续的条件，应当视作合法建筑予以对待。否则，在处罚当时，就不是“限期改正”的问题了，其作出的处理就应当是“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”了。
上面提到的界定不明确的问题，目前可以参考2012年9月1日正式施行的住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，该意见明确了违“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的两种情形，第一，取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；第二，未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的，除此之外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。同时，该意见规定了对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形的处理意见。明确了，罚款应当在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正，如此便不会出现罚款后，仍然未取得相关规划许可手续的情况，如本案案情。
【办案点睛】：
司法实践中，经常会出现法律规定的真空地带，对此，尤其是在行政诉讼领域的案件内，经常会被有处罚权的行政机关曲解或违背立法精神而作出有利于自己的处罚或解释，如此，便会导致与具体行政行为有利害关系的当事人在维护自身合法权益时，往往处于被动挨打的局面，告状无门，有理说不出，只能默默承受不理后果。遇到这样情况，应认真推究立法本意，据理力争，寻找案件突破口，最终或可说服司法机关或有裁决权利的机构的认可。
王有银律师

王有银律师，北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获“2013年度中国十大最具影响力律师”、“2015年度最受媒体欢迎律师”等称号。
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更多案例详见：

       《征地拆迁纠纷实务精解与百案评析》
          （中国法制出版社2013年版）

                主编：王有银

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