摘要：行政法的功能即行政法满足某种需要的属性，恰如一个产品的功能一样，它从不同的角度去审视会得到不同的面向，而且行政法调整对象和实现方式具有特殊性，因此对行政法功能的考察就必须在社会历史大背景下认真剖析行政法与作为其需求者的人的具体需要之间的关系，即特定时空条件下的行政法功能代表了特定时空条件下的法治发展程度。基于这样的原因，行政法的功能并非是一成不变的，它演进的历史就是关于行政法概念争论与人的真正需要及其正负诉求相互交错的历史，因为对于行政的不同理解，所以行政法依旧是一个被正在定义着的概念，大行政与小行政于是也产生了争论，而对于人的真实需要及其正负诉求更是随着不同的时空条件而大异其趣，进而导致了人的不同需要之间的分立和对自身需要的积极诉求与消极忍耐的巨大差异，正是这四个促成行政法功能的四个要素之间的或正相关或负相关的关系使得各个具有代表性的时空条件下的社会呈现出不同的行政法功能。
关键词：行政功能 管理论 控权论 平衡论 时空性
刑法的功能就是惩罚犯罪以保障人权，国家始终保持着对犯罪人的优势地位；民法的功能就是调整平等主体间的人身和财产关系，即使是国家参与到民事法律关系当中它与相对人也是平等的民事主体，但是行政法的功能则复杂得多，一方面它调整的一方主体始终是以国家机关为代表的行政主体，它是公权的直接行使者，另一方面它行政主体与行政相对人之间的关系随着时空条件的变化而变化，不像民法、刑法那样的恒定，具体的体现就是理论界对于行政法功能一般演变历史的梳理，即行政法的功能先后经历了管理论之功能，控权论之功能以及平衡论之功能，在时间向度上的行政法功能流变先后经由了行政主体的法内法外绝对优势地位—行政主体的法内绝对优势地位—行政主体与行政相对人的理性互动。这三种理论分别代表了不同时空条件下的不同法治发展程度，同时也正是行政法功能的四个促成要素交互作用的结果，因此，深入的发掘这三大行政法功能理论的生成背景有助于我们更加精准的把握行政法功能，进而推动行政法理论与实践新的发展。
一、关于行政法功能之管理论
管理论是行政法功能的最早理论表述，在行政法作为一门独立的部门法出现之时甚至更早管理论的雏形就应运而生了，因为管理论者们认为行政法就是管理人的法，就是国王或皇上管理大众的法，他们观点立足的依据是命令—服从模式绝对统治的上下级关系，在这里被管理者是无所谓权利可言的，全社会充斥的都是国家权力、君主权力，然而，在那个时空条件下来看这似乎也不是不可接受的，因为时代的局限性！在行政法的管理论功能阶段体现的是至高无上的权力的优越性和社会秩序的超级稳定性以及在此社会条件塑造下的民众的无意识顺从性，虽然管理论作为一种理论是在20世纪才出现的，但是作为社会事实的存在却是一直绵延在人类社会治理的历史之中。从现代法治的角度来看行政法是典型的公法，而对于公法、私法之争的较量大多是围绕着两者在法治国家建设进程中谁更具有优先性而展开的，在这里要强调的则是公法与私法在起源上谁产生的更早的问题，一般法律史学家认为传统中国法制始终是以刑法为突出代表的，但不可否认的是社会治理仅仅凭刑法是难以长久的，最直观的反面例证就是秦朝，因为常态社会的运行离不开权力的运行，而行政权力则是常态社会运转的润滑剂，它一方面担负着维持社会基本治安和一般公共福利、救济，另一方面就是国家权力、君王权力向社会渗透的根本手段，所以行政权力自始至终都是法律领域中处于最受关注的角色，一方面它具有最为悠久的存在历史，另一方面就是它担负的功能随着时代时空条件的不同而不同，由最为原始的野蛮管理到温和中正的公共服务，这归根结底说明的还是文明使然，从而也侧面说明了行政法自诞生时起就具有与生俱来的扩张性，社会实在注定了行政法的触角将伸向每一个有人存在的地方，行政法的管理论有其历史合理性。
一种理论的生成不纯粹是情感作祟，更有其深刻的经济基础和社会原因，行政法功能的管理论最初出现在前苏联作家之中，就是因为当时苏联高度集中的政治经济体制，在这种体制下法治难觅，法制时时处处都在，国家权力打着计划的幌子蔓延到社会的最基层，行政法的任务就是依法管理社会的经济运作，文化传播和严厉制裁违法行为，在这种社会条件下行政权力是一家独大的，在法内它的触角最长、与人民的日常生活联系的最为密切，在法外它几乎控制着道德一般观念，严重挤压了个性自由，因此在行政法管理论功能下最显著的特征是行政权力绝对领衔公民权利，行政权力的基本功能就是管理和控制。
二、关于行政法功能之服务论
就像我不能完全理解你一样，行政法功能之服务论的历史也不能理解行政法功能之管理论的历史，虽然不能理解但不代表不能沟通，因为沟通是进一步理解的基本前提，所以历史的沟通是可能的，尤其是站在历史之外的第三者更能是以自己的笔触重新感知历史。行政法功能之管理论的历史是存在于特定时空条件下的，那个时空下的经济、政治以及文化的存量还不足以推翻旧模式建立新版本，然而在另外的稍后的更先进的时空条件下情况就不在一样了。服务论是在现代法治的基础上应运而生的，因为服务论者认为行政法的功能不仅仅是为了管理和控制，更是为了能够向社会提供公共服务。但诚如上文所言已经习惯了骄横的管理论思维如何能乾坤大挪移至服务论思维呢？对于这一困境的技术处理正是服务论的最大贡献，即制度性限制行政权力，给行政权力戴上镣铐，而这一点也恰恰印证了法治的精髓一面，如果我们承认法治是人类社会治理经验的最优总结，那么服务论无疑也彰显了行政法功能理论的文明化和人性化。
鉴于管理论在行政实践中所产生的一系列负面影响，功能论者提出限权主张，认为行政的主要功能是限制行政权力的膨胀和扩张并以此保障公民个人权利，这种认识是建立在对行政论主导下的行政法运作效果的深刻反思基础上产生的，这是服务论的实践根基，另一方面，随着科技进步和文化发展同时的就是人们思想观念的进一步演化，在政治、法律领域的突出体现就是小政府—大社会的观念理论化并最终指向实践。前现代的国家基本格局是大政府—小社会，甚至是全能政府主导一切社会事务，因此从理论到实践都指向了管理论，这也是无可奈何之事，但由于社会发展所引起的观念开放、利益多元、阶层分化等等，这一系列问题的出现使得以往的大政府办事捉襟见肘，因为政府之前不曾处理过如此纷繁复杂且专业化的事务，它曾经的管理经验已经不能提供充足的服务能力，因此在客观上催生了与政府分庭抗礼的社会组织，以此为突破口，社会走上了向国家索权的历史之路。
行政法功能的服务论是在纠偏行政法功能的管理论基础上进行的，因此它对管理论的弊端是有着清醒的认识的即对社会管制过严，行政权力压倒一切且行事少有约束，因此服务论者才拉起了服务的大旗即行政法的功能是提供公共服务，切实保障公民权利。服务论是国家从全能国家到守夜人国家历史转变的行政法治写照，在守夜人国家模式下，行政的功能是及其受限的，一般只承担维护社会基本安宁，惩治犯罪等基本国家职能，可以说这是政府职权最弱的时代，因为它仅承担着国家的生存职能，而对于国家的发展职能则是未能有效进行，所以，随着社会的进一步跨越式发展，政府的基本服务职能已是小大小闹的本职，作为服务者的政府与作为需求者的人民之间的不衔接直接导致了服务论的服务不到位，这是服务论的服务功能缺失的现实表现，另一方面就是服务论背景下行政权力的收缩明显的呈现出矫枉过正的姿态，结果是行政权力在行使的过程中无效能，造成了行政效率的严重不足甚至引起了各种各样的社会矛盾，所以，我们不得不再次反思是什么原因使得好心办了坏事？政府放手不好么？这样社会会更加活跃，市场更加自由，行政权力受缚不好么？这样公权力侵犯、干扰民众的私事的可能性就大大降低了。然而吊诡的答案是：不行！世界是矛盾的，我们的存在就是应对矛盾的，没有了矛盾就没有了活力，那么我们所做的任何事情都是无意义的，因此行政法发展中体现的矛盾是正常的，也是必须的，因为社会在发展、在进步，这是社会存在决定社会意识的社会发展必然规律。在行政法功能服务论存在背景渐渐远去、服务论功能渐渐穷途末路的时候，意味着又一个时空条件走进了我们的视野，相应的行政法平衡论就遥遥在望了。
三、关于行政法功能之平衡论
我们不得不承认，任何一种理论都是对特定时代精神的写照，否则它也不会被认为是一种可以知道人们如何生活、社会如何运转的基本理念，因为离开了社会的认可的理论犹如漂泊无根的浮萍，繁华的背后尽显凋零。关于行政法功能的理论命运深刻映照了这不变的规律，因为基于法治观念并从后世的眼光看管理论最后因为其忽视乃至无视人民权利而被新时代所淘汰，控权论虽然声张了公民权利的重要性，但它实践中却导致了严重无效能，因此被进入高风险社会吁求高效率行政的现时代所排斥，正因如此，平衡论者对于行政法的功能的认识恰恰是建立在既吸收管理论、控权论的合理内核，又批判二者的片面性基础上提出来的，行政法功能之平衡论是经由了理论发展的正反合而成型的，因此我们并不能不负责任的称之为所谓的理论墙头草，基于维护法治的目标，在经验的基础上追求行政效能的最大化这是平衡论的理论价值所在。平衡论者认为行政法既要保证行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使，行政机关的权力和相对方的权利应保持总体平衡。行政法之所以如此处理行政权力与公民权利之间的关系的理论基础就在于行政权力直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式，行政权一旦形成就与公民权形成一种既相互对立又相互依存的关系。
行政法的功能的实现不是一蹴而就的，而是借助具体的实施机制或者制度进行的，这些制度就是行政组织法制度、行政程序法制度和行政救济法制度，这三大制度的交错运行使得行政法的功能能够最大限度的落实，当然，这三大制度是随着对既往行政法功能论批判基础上而渐进生成的，所以它实质是为行政法功能之平衡论量身定做的制度组合体。行政组织法制度，它所统辖的是所有关于行政法主体的理论和对相应法律法规的具体分析，随着时空条件的演进，行政组织法所规制的行政主体也日益繁多，这样的变化使得过去的行政法主体理论不能有效应对。具体而言，可以说一直以来行政法项下的行政主体都没有发生过过度转移，始终都是国家公权力代表者，这也侧面说明了行政主体的恒定性，然而行政主体的恒定性不能成为行政相对人非恒定性的理由，行政相对人的多样化是市场经济发展的必然结果，因为市场经济条件下政府放权社会自治的能力得以提升，与之而来的积极影响是社会开放程度、多样化纷呈，消极影响是社会矛盾、利益纠葛常态化、零碎化，这正反两方面分别促成了行政法主体和行政诉讼法主体的历史变革，尤其是行政法主体中行政相对人扩大化的同时理论与实践都承认了行政第三人。
从行政法发展历程来看，行政组织法所调整的行政主主体范围对行政法功能的界定起了很大的作用，在行政管理论功能下的行政组织法中行政机关是一家独大，在控权论功能下的行政组织法中，行政主体一定程度上放下了以往的身份，行政相对人作为与行政主体相对应的概念出现了，但此时仍没有很好的解决行政权力与公民权的问题，进而使行政法控权的手段倒置成了目的，直到平衡论的出现打破了一直以来行政法领域的管制和无效率现象，它在行政组织法的范围内达成了行政主体和行政相对人的平衡即行政主体的权力是来源于公民权利的，行政权力的行使应该以公民权利为最终依归，于此同时，公民权利既然已经授权行政权力行使治理国家和社会的权力，那么其有义务配合行政权力依法高效运作，这样就厘清了二者之间一直以来的一统就死、一放就乱的历史周期率。
在行政程序法和行政救济法领域也是如此。诚如契约作为私法的核心一样，程序就是公法的核心，而作为公法的集中体现并具有自身特性的的行政法更是离不开程序的保障，因为程序是行政主体与行政相对人进行有效沟通的通道，通过行政程序这个通道二者才能在实践中达成动态的平衡状态，这里的运作细节正如周佑勇所讲的一样即行政主体与行政相对人的地位是平等而不对等的，其中平等是指两者的权利总量，而不对等是说行政相对人虽然在行政活动中实体权利弱于行政主体，但是行政主体则是被法律科以更重的程序义务，于是行政主体和行政相对人的权利关系在行政程序的作用下方得以平衡。行政救济是最后一道限制行政权力、保障公民权利的屏障，行政救济法的最大价值就是在结果上实现行政主体与行政行政相对人的平衡，所以我们可以看到现代行政法运行的三大实施机制都是与其平衡功能离不开的，它们分别从行政权力运行的初始阶段、实施阶段和结果实现阶段对行政法的平衡追求予以制度性落实，从而保证行政权力高效运作的同时最大程度上保证公民权利，这也是新宪政论的价值追求。
四、余论：行政功能时空性
行文至此我们应该看到行政法功能之平衡论是行政法功能理论流变的结果，它反映了现代时空条件下的社会需求与法治追求，使得人们对于行政的理解范围与人们对行政的积极需求达成了基本的平衡状态，一方面行政主体不在单方面强势，另一方面行政相对人也开始对自己的利益诉求进行理性的主张，所以行政法平衡论者的观点是符合社会事实和当前法治发展现实的，作为一种理论指导它无疑具有极为重要的指导作用，问题的关键是必须进一步的完善行政法三大实施机制建设，比如行政主体的进一步阔清，行政程序法的尽快出台以及行政救济法的进一步完善等等，最终使得行政法的平衡论价值从理论走向实践。
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