作者：北京圣运律师事务所 合伙人、加拿大分所首席代表 付英律师
2015年4月22日，国际刑警组织中国国家中心局集中发布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令。外逃人员之中，在党政机关和企事业单位担任“一把手”的多达48人，涉嫌贪污和受贿的比例超过总人数的60%。通缉令显示，在外逃人员可能逃往的国家和地区之中，可能逃往美国的人数最多，共有40人；加拿大成为第二“热门”地区，可能逃往人数达26人；另外，泰国、新加坡、新西兰和澳大利亚皆为相对集中国家。消息一经公布，围绕红色通缉令、国际刑警组织及其合作程序的话题引起了人们的浓厚兴趣。为此，我将结合多年的司法实践经验，特别为读者介绍这方面的知识。
近些年，一些涉嫌犯罪尤其是重大职务犯罪、经济犯罪案件的中国人，为了规避法律责任，在面临刑事风险时，选择到中国境外的国家或地区生活。为打击跨国犯罪，追踪、拘捕和引渡外逃人员，中国于1984年加入国际刑警组织，并成立中国国家中心局，其重要任务之一就是，通过国际刑警组织发布红色通缉令，追查外逃犯罪嫌疑人。
一、红色通缉令的效力
严格意义上，红色通缉令（Red Notice）并非“通缉令（Wanted Order）”，而是一种信息提示。中文准确表述应为“红色通告”，属最高级别的紧急快速通缉令，其余六种分别为蓝色、绿色、黄色、黑色、橙色和紫色。之所以用“通缉令”来表述，是因为它带有一些通缉令的特征，容易被中国公众理解。
根据国际刑警组织《数据处理规则》（Rules on the Processing of Data）第82条规定，红色通缉令由经办国国际刑警中心局局长和国际刑警组织总秘书处秘书长共同签发。因通报左上角的红色国际刑警徽而得名，其通缉对象是有关国家法律部门已发出逮捕令、要求成员国引渡的在逃犯。红色通缉令是有关国家通过国际刑警组织针对被通缉人向国际刑警组织的各个成员国发出的临时通缉令，以引渡为目的，请求临时逮捕。具体又分为要求对逃犯进行起诉的红色通缉令和要求逃犯服刑的红色通缉令。逮捕证或者判决书是申请国在申请红色通缉令时须提交的必备文件。
红色通缉令是让各成员国发出的逮捕令能在世界范围内进行，但并非意味着接到红色通缉令的国家，必须立即逮捕被通缉人员。其自身不具有强制执行的法律效力，对成员国没有强制缉拿要求，只是要求各国协助缉查，查与不查的决定权在各国自身。有的成员国认可红色通缉令作为临时性拘捕的有效依据，但也有国家拒绝认可。如果接到红色通缉令的国家认同它为临时拘捕国际证书时，会对被通缉的人实施临时拘捕。一般情况下，国际刑警组织的成员国接到红色通缉令后，最先考虑的是缉拿该人是否符合本国的法律。另外，红色通缉令能否发挥效力，在某种程度上还依赖于两个国家的政治关系。
如果相关国家发现被通缉人，而且经过评估认为对被通缉人具有引渡的可能性，它就会对被通缉人采取临时羁押措施，临时羁押的时间期限一般为40至60天，在这段期间，需要中国向采取强制措施的国家提出引渡请求，而且要提供相关的支持引渡请求的材料。如果在规定期限内不能提供，采取强制措施的国家就要解除对被通缉人的强制措施。关于临时羁押的时间期限，不同国家法律不同，与我国订立的引渡条约的相关规定也不一样。
通常情况下，“红色通缉令”上除了印有犯罪嫌疑人的大头照，还包括两大部分的主要内容：一是身份描述，如姓名、国籍、外貌特征等，有的还标明了指纹、护照或身份证件号码等；二是司法内容，主要说明犯罪嫌疑人的犯罪事实及通缉的法律根据，包括案情摘要、同案犯、罪名、引用法律条款、刑期、执法时效和逮捕证、判决书等。
红色通缉令的启动程序在于成员国内部。当国内对某个犯罪嫌疑人刑事立案并发布逮捕令，而此人有可能不在该国境内，需要寻求国际合作时，该国的国际刑警国家中心局可以通过国际刑警组织内部系统，申请发布红色通缉令，由国际刑警组织总部秘书处总秘书长审核签发。国际刑警组织秘书长必须见到红色通缉令的原件，经过法律专家审核等一系列程序之后，才会签发。
红色通缉令通过国际刑警组织信息共享系统，传达至所有成员国。启用该系统的成员国执法者在国、边境等处核查人员身份情况时，可以及时发现在逃人员。国际刑警组织的通缉系统有两套，一套是公共网络，可以在互联网上查询；另一套是内部通讯网络，不对公众开放，而是只提供内部查询，各成员国国家中心局在这套内部网络里可以看到一切通缉信息。中国出于多方面的考虑，对有些不便完全公开的犯罪信息，一般要求只在内部网络上公布。赖昌星、杨秀珠等人的犯罪事实，出于调查取证等多方面考虑，也只在内部网络上公布。
红色通缉令通过国际刑警组织信息共享系统，传达至所有成员国。启用该系统的成员国执法者在国、边境等处核查人员身份情况时，可以及时发现在逃人员。一旦嫌疑犯在这些口岸出现，执法部门的信息系统就会发出警报，从而当场把犯罪嫌疑人抓获。许多人是在被逮捕时才知道自己已经上了红色通缉令。有些国家机关也会因上了红色通缉令而拒绝授予此人签证，甚至会立即采取限制自由的措施。
红色通缉令的有效期是5年。期满之后没有抓到犯罪嫌疑人，可以再续5年，直到抓住为止。只要犯罪嫌疑人在逃，红色通缉令就会一直发挥作用。这样，通缉同一犯罪嫌疑人的红色通缉令可能要重复发放好几次。
二、红色通缉令的执行情况
中国从1984年9月加入国际刑警组织，从近年发出的红色通缉令的数量，相比我国外逃犯罪嫌疑人的数目，是一个较低比例。总体执行情况也不尽人意，被红色通缉令通缉的犯罪嫌疑人，大多未被抓回。原因大致如下：
1. 红色通缉令发布的前提，是中国的司法机关对外逃人员已经刑事立案并批准逮捕。在中国，由有管辖权的各级公安机关和检察机关负责刑事案件的侦查，检察机关批准逮捕。呈报国际刑警组织的文件材料，相对境内办理的其他刑事案件而言，对证据和定性的要求会高很多。嫌疑人外逃，一般会导致证据的搜集取得存在困难，从而影响到刑事立案和批准逮捕。
2. 并非每一个被刑事立案并批捕的外逃嫌疑人都会被申请红色通缉令。国内办案机关只有在认为必要时才会层层上报，通过隶属于公安部刑侦局的中国国家中心局向国际刑警组织提出申请，即从外逃案件中选择影响较大、情节恶劣、情况紧迫的案件呈报，而非全部上交。
3. 由于东西方社会制度、司法制度和意识形态的差异，国际刑警组织对中国中心局提出的申请也并非来者不拒，秘书长会着重审查是否以法律追诉来掩盖政治目的。经过秘书长审核等一系列程序之后，对一些存在争议的申请，会要求提供更多信息或者驳回。
4. 红色通缉令的执行效力与各国的法律政策、移民政策、两国间的外交关系及司法合作有着密切关系。国际刑警组织本身并不是国际警察局，作为一个国际组织，它没有逮捕权、侦查权或起诉权。红色通缉令发出后，各国依据其国内法决定如何采取下一步措施。一些西方国家极其注重本国司法制度的独立性，并积极维护西方的人权标准。在对待红色通缉令问题上，往往要求附加本国的司法和人权标准的审查。
美国与英国一样，认为红色通缉令不是在美国领土实施拘留的有效凭证。如果是以引渡为前提的逮捕，首先，需要由国际事务部门决定，该红色通缉令中所涉罪行是否符合美国引渡程序要求。也就是说，要看红色通缉令的发出国和美国之间是否有引渡条约或协议，该罪行是否符合引渡条约或协议的规定；该部门认可之后，由检察官申请签发一份国内逮捕令；此后如法院发出引渡令，也需要美国国务院最后做出引渡与否的决定。
实务中，美国FBI曾持红色通缉令对中国国籍的被通缉者进行询问，在得到被通缉者合理解释之后，并未对其采取任何限制人身自由的措施。这说明，有些时候，红色通缉令的强制效力不如本国境内的通缉令，所在国的执法人员对案情还有一个调查了解、认识接受的过程。这就意味着，红色通缉令在境外的执行，并不像在中国境内自己发布的通缉令，如公安部“A级通缉令”那样得心应手，所向披靡，而是要经历一整套比较繁琐的法律程序，也需要花费相对漫长的时间过程。而且，有时候未必能得到他国的积极响应。
三、美国与加拿大成为外逃人员首选藏身之地的原因
主要原因是国际法的规定：除非两国签署引渡条约，一个国家并不负有必须为他国引渡罪犯的义务。截止到2014年6月，中国跟38个国家签署双边引渡条约，但大多集中在亚洲及发展中国家，美国、加拿大等官员外逃重灾区均不在其列。
从2004年至今，美国仅向中国遣返过两名贪官，分别是原中国银行开平支行行长余振东和原黑龙江体改委主任宋士合。两名外逃人员之所以能被成功遣返，并非因贪污问题，而是两人非法进入美国境内，涉嫌签证欺诈。余振东是被美国政府以签证欺诈、洗钱、非法入境等罪名起诉。
加拿大与中国至今也没有签署引渡条约，只是签了打击经济罪犯的合作协议。
作者邮箱：ying.fu@mail.mcgill.ca
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