案情概览

        徐先生在山东省某村从事蛋鸡养殖。2018年8月22日，镇政府依据其发布的《全镇畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划分方案》，认定徐先生的养殖场在禁养区内，并认为该养殖场的建设不符合城乡规划法相关规定，属于违法建筑，应当予以拆除。

        面对突如其来的《拆除通知》，徐先生有些不知所措，遂来到北京圣运律师事务所寻求法律帮助。

        听取了案件情况后，王有银主任详细制订了办案计划，并指派团队律师具体落实。圣运律师认为，依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，认定违法建筑要遵循法定程序，同时依据《山东省行政程序规定》第九条，行政机关在实施行政行为时，对可能影响公民合法权益的，除非法律有另外的规定，都要书面告知其事实、理由、依据，并告知当事人享有陈述权、申辩权，以及进行权利救济的方式和期限。但是，镇政府在作出《拆除通知》之前，并未履行上述法定程序，属于程序违法，应当撤销该具体行政行为。另外，镇政府作出的《全镇畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划分方案》与市政府作出的划分方案存在冲突，其合法性存在疑问。 

        在圣运律师的协助下，徐先生向市政府提起行政复议，要求撤销《拆除通知》并对镇政府作出的划分方案的合法性进行审查。但市政府维持了原行政行为。随后，徐先生在律师的协助下向法院提起行政诉讼。

        最终，法院采纳了圣运律师的意见，撤销了市政府作出的复议决定与镇政府作出的《拆除通知》。 

法律点评

        行政机关作出行政行为都要有明确的法律依据，如果法律依据本身存在问题，行政行为的合法性也就不复存在，当事人的维权成功率也会大大提高。那么，当事人可以通过复议或起诉的方式对规范性文件的合法性进行审查吗？如果可以，要经过怎样的程序，拿出怎样的依据呢？

一、审查依据

        以约束对象为分类标准，行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为约束特定对象，抽象行政行为约束不特定对象。比如在本案中，行政机关作出的《拆除决定》，只能对徐先生的养殖场产生约束力，就是一个具体行政行为，但是镇政府作出的《划分方案》可以对整个区域内的养殖场都产生约束力，就是一个抽象行政行为。

        一般情况下，行政诉讼和复议的对象都是具体行政行为，但是，为了进一步保障行政相对人的权益，行政复议法第七条、行政诉讼法第五十三条规定，如果当事人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以在对具体行政行为进行复议和诉讼的同时，提出对规范性文件的附带审查。

二、审查内容
 

         在最高院举行的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例新闻发布会上，最高院法官指出，附带审查主要包括三个内容：第一，审查规范性文件制定机关有无职权做这样一个文件。第二，审查程序，制定机关是不是按照法定程序制定了规范性文件。第三，审查规范性文件的内容，规范性文件是否和上位法相抵触，是否和同位法相互矛盾。实践中，审查机关也都是对这三个内容进行审查。在本案中，镇政府的划分标准与市政府的划分标准存在冲突，就是与上位规定发生了冲突，其合法性要受到质疑。

三、处理程序
 

        在审查过后，依据行政复议法的规定，复议机关认为本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。人民法院则依据行政诉讼法的规定，不以该规范性文件作为行政行为合法的依据，同时向制定机关提出处理建议。

律师提醒

        复议机关和司法机关在附带审查时，一般不对规范性文件的合理性进行审查，但是，当事人可以援引相关法律原则和裁判案例进行维权，比如，在征地拆迁案件中，当补偿数额明显不公平时，还有“公平补偿”原则作为后盾。当然，法律原则的适用具有一定的专业性，遇到行政违法时，要及时咨询专业法律人士，以达到最好的维权效果。