“平度纵火案”告破，受害者在天之灵终可瞑目，而土地征收这一转型期中国的老大难问题，持续考验着主政者的智慧和胸襟。

谁人不知，土地征收制度，也被称为“最高土地权利的行使”。诚如日本民法泰斗奥田昌道指出：“现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有(土地私有)的社会利益与个体私益之对立与调适上予以展开。”

放眼海外，发达国家也好，发展中国家也罢，无不痛感土地征收兹事体大，处理不宜，家家都有本难念的经。

 一 美国    警惕政府滥用征收权

 土地征收，在美国首先是一个宪法问题。

 美国宪法第五修正案白纸黑字，写得明明白白：“未经公平补偿，不得为公共使用而征收私人财产”(“公平补偿”条款)；“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”(“正当法律程序”条款)。

在美国，唯有为了公共使用的目的，且给予公平补偿的情况下，政府方有权征收私有财产。特定情况下，行使公共或政府职责的私人公司也可以实施征收行为。公共使用与公平补偿，作为对私人财产征收的条件，不因任何特殊情况而例外。前者更是作为征收的逻辑起点，成为衡量征收行为正当性的第一要件。
 

美国各级政府，从私人手中取得土地，首选与地主平等谈判。协商未果，地主不同意转让，或对补偿价格不能达成共识，则政府会向法院启动强制征收程序。

球踢给了司法机关，法官如何拿捏？第一步，要审视政府征收是否具有合法的目的——“公共使用”；第二步就是确定征收价格是否为公平补偿。司法实践中，法院的依据往往是土地的公平市场价格。两个答案同为肯定的话，法院才会支持强制征收。

上世纪四五十年代以后，美国城市化建设一日千里，清理贫民窟，社区发展和更新，建设低房租的公共住房为内容的“都市重建”计划勃兴，在征收土地方面，公共利益的认定成为社会焦点。法院以判例解纷止争，动见观瞻。

1954年Berman v. Parker一案中，最高法院认定私人开发商因公共利益使用土地，并不违宪。并在此后判决中，对公共利益作出宽松解释。1984年，最高法院进一步放宽对公共利益的审查标准，推出“米德基夫标准”——“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就判决征收符合公共目的。

今天的美国，“公用”早已不限于学校、公路、图书馆、火车站这些传统的向公众开放、供公众适用的范围，符合公共福利，诸如增加政府税收等性质的土地使用，推定为合宪。

法院判决过于注重效率，难免顾此失彼，出现侵害地主权益、滥用征收权的弊端。2005年凯洛诉新伦敦市案中，最高法院以5：4的表决，认定：为了经济发展，政府授权开发商征用土地，出于公共目的，因此合法。

细看案情，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，只剩24000人。1998年，制药公司辉瑞在附近建了研发中心。市政府决定，开发商使用该地更好，以创造就业，增加税收。新伦敦九位原告15套住房，将被开发公司征收。

判决一出，原告的小屋夷为平地，而市府承诺的三千份工作，一年一百二十万的税收，统统没有兑现。2009年辉瑞公司宣布关闭研发中心。

一石激起千层浪，此案引发强烈反弹，批评声浪空前高涨。凯洛案，为政府滥用征收权铺平道路，官僚拉大旗作虎皮，动辄以经济开发为幌子，送给开发商一张空白支票。民调显示八成多民众反对判决，前总统克林顿高调批判。全美44州陆续制定法律或修改州宪，明确禁止以发展经济为由行使征收权。

二 日本 “最牛钉子户”教训惨痛

镜头拉到两年前，法院执行人员在防暴警察协助下，将东京成田国际机场两座“钉子户”强制拆除，剩下的八个“最牛钉子户”再一次为媒体所关注。

日本国宪法第29条规定：不得侵犯财产权。财产权的内容应适合于公共福利，由法律规定之。私有财产在正当的补偿下得收归公用。公共利益成为征收的唯一前提。

如何解释公共利益？日本采用在部门法中对其具体表现形式，予以详细列举的方法来解决这一难题。《土地基本法》、《土地征用法》、《国土综合开发法》、《地上权法》、《农地法》、《土地租用法》、《农地利用增进法》、《城市绿地保护法》等，不下四十余部。

其中《土地征用法》第三条，列举35种符合土地征收条件的“公益”情形，主要是因公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、轨道设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施等等，内容之详尽，令人叹为观止。

在日本，建设公共设施所用土地，原则上要向土地所有人购买。《土地征用法》规定，为使收购顺利进行，事前必须召开事业说明会、听证会，阐述建设理由、目的，说明设施概要、工期、用地补偿额等，由独立的“征用委员会”裁定，该项目是否属于公共利益而需征收。确实无法与地主达成协议时，才能考虑强制征收。地主通过诉讼，取消政府的公共事业认定而获胜的例子并不鲜见。

在日本，以经济利用为目的而进行征收，只要能增进公共福利，也被认为是符合公共利益。但在实践中，日本人充分尊重私有财产特别是土地的理念，往往使法律沦为一纸空文，有令不行。成田机场“钉子户”，最为典型。

上世纪60年代初，政府决定新建“成田国际机场”，由于未与当地农民进行有效沟通，激起民众极大反感，成立“机场反对同盟”，进行殊死抗争。运动初期二十年间，爆发了56次冲突，4名警察和1名示威者死亡，八千人受伤，1900 人被捕。吸取教训，日本此后再规划机场，大多往海边发展，以免再重蹈覆辙。

四十余年弹指一挥间，日本政府、首相以及机场的负责人换了一茬又一茬，成田机场跑道上，那些挡住飞机跑道的“钉子户”，始终在坚守。支持者强调：“如果有人认为国家的决定比个人的权利重要，那将很可怕。”

三 印度    征地难世界闻名

2010年，一万多失地农民前往首都新德里游行，导致国会大厦等地的主要道路全部瘫痪。许多征地完全就是无视农民利益的“圈地”，印度各地频繁发生针对经济特区的农民抗议。

去年，韩国浦项制铁和米塔尔公司先后撤消印度投资计划。印度一半的基建项目被延迟，每天修20公里公路的目标，最终只实现了8公里。缘何印度基建和工业化举步维艰？原因倒也简单，征地难如登天！

政府统计显示，印度工业发展瓶颈的70%要归结于征地问题，尽管土地成本一般只占工业项目的1-4%，但是征地进度缓慢和程序复杂，往往将土地成本推高到工业项目成本的20%。 

君不见，2005年塔塔公司，豪情万丈，筹备在西孟加拉邦设厂，生产世界上最便宜的汽车。无奈政府征地受到民众抗议，只好把工厂转往他邦。九年后，那片土地还没确定最终归属，等待着最高法院的判决。

征地受到印度底层民众强烈抵制，《福布斯》杂志采访的村长曼达维发言，代表了村民的心声，他说：“我们不是工程师，钢厂里虽然有我们可以做的工作，但不是端茶倒水就是清洗地板，我们为什么要去伺候人？我们宁可要自己的土地。”

1894年，印度制定《征地法》。政府出于公共目的，可以合法征地，并按照市场价向地主进行补偿。独立以来，近1亿印度人受到政府征地影响，不到两成得到安置。受征地影响的人当中，四成为部落民族、贱民、“不可接触者”和无地农民。前者以森林为生，并无明确的地产所有权，政府巧取豪夺，不给任何补偿。后者依附于地主，补偿款只能过个眼瘾。

对于地主而言，征地补偿也只是象征性的。为了规避税收，印度土地登记的交易金额远远低于实际成交价，按照政府文件所显示的“市场价”赔偿，地主当然一肚子闷气。

 

地主动辄从地方法院一路告到最高法院。级别越高，补偿金就越高，最高法院平均要高出2倍，个别案例甚至比政府高上百倍。印度最高法院在2011年三次判决，援引宪法旨在保障公民基本生存权的第21条，谴责各邦政府滥用“公共目的”征收土地。

有鉴于此，首都附近的哈里亚纳邦政府提高了土地开发项目的补偿标准，以年金的方式分33年来支付，根据通货膨胀率每年增长。项目建成后，必须为被征地农民每家提供一个就业机会。各邦尽可能地以“土地置换”的方式来补偿，动迁农民可选择购买开发企业的股份。

2011年印度出台《征地和重新安置法案》法案。规定补偿价格，农村用地需要达到市场价的4倍，城市用地则为市场价的2倍。受征地影响的弱势群体纳入补贴行列。

《印度经济时报》评论，印度的确需要城市化，对这些被城市化影响的人，需要为他们重建生活。如果希望从农民手里获得土地，那就必须保障这些农民未来有稳定的收入，并获得公平的补偿。

如何解开土地征收的“戈迪亚斯之结”？唯有在法治的轨道上，平衡公共利益与私人权利，累积共识，互谅互让，争取多赢，方可解套！

来源：afei的法律博客

http://transitionaljustice.fyfz.cn/b/799446

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