【基本案情】
2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）批准，在《萍乡日报》上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司(以下简称亚鹏公司)于2006年2月12日通过竞拍方式以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，并于2006年2月21日与被告市国土局签订了国有土地使用权出让合同。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。
2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了第43750号和第43751号两本国有土地使用证，其中第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类型为出让，使用权面积为8359平方米，第43751号土地证地类为商住综合用地。对此，亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能,并非维持地类性质,要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”；但市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让,且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金,故不同意更正土地用途。
2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》，主要内容是：“我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地，冷藏车间约7300平方米，但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的冷藏车间是目前全市唯一的农产品储备保鲜库，也是市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。”
2013年2月21日，市国土局向亚鹏公司书面答复：根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意该公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。由于该公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，故亚鹏公司应补交土地出让金208.36万元。冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。
亚鹏公司于2013年3月10日以萍市国土局为被告向法院提起行政诉讼，要求判令将第43750号国有土地使用证上的地类用途由工业用地更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告对该地块有关土地用途问题的答复中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
江西省萍乡市安源区人民法院经审理作出初审行政判决：被告萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对第43750号国有土地使用证上的8359.1平方米的土地用途应依法予以更正。撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的对该地块有关土地用途的答复中第二项补交土地出让金208.36万元的决定。宣判后，萍乡市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014年8月15日作出终审行政判决：驳回上诉，维持原判。
【法律点评】
行政协议又叫行政合同，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政协议。当然行政协议虽然有着行政机关的参与。但是同样要在订立、履行、变更和解除过程中遵循合同法相关原则。行政合同依法成立之后，行政主体和行政相对人双方必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。
本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。
本案中，该地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局的复函确认该国有土地使用权（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，法院对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局对第43750号土地证地类更正为商住综合用地，具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据,且有违诚实信用原则。
【典型意义】
行政协议是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段，它引进了公民参与国家行政的新途径，通过行政协议，普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能。但是在行政协议履行过程中，同样要遵循合同双方权利平等，一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除
本案例来源于：最高人民法院公报案例
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