行政机关内部行政行为是否可诉？

2018-05-22 14:36 文章来源：圣运律师事务所

最早将行政行为划为内部行政行为与外部行政行为的理论是德国的一般权力关系理论，后经我国学者引入，行政法理论界和实务界普遍接受了内部行政行为与外部行政行为的划分。本文所说的内部行政行为也是相对于外部行政行为而言的。内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。

    内部行政行为与外部行政行为的主要区别存在以下几点：

1、行为与相对人之间的关系不同。实施内部行政行为的行政机关与该行政行为相对人之间，必定存在一种领导与被领导的隶属关系以及其他隶属关系，或者存在一种监督与被监督的法定的监督关系。而外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，只存在管理与被管理的关系，这种管理与被管理关系最终取决于外部行政行为的实施者所拥有的对某类行政事务的管理职能而不来源于该行政机关的领导职能。

2、内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务。而外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部相对人的利益。

    我国《行政诉讼法》将内部行政行为列为不可诉行为之一，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》也规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，内部行政行为因而不具有可诉性。但是随着行政法理论和实践的不断发展，对内部行政行为的可诉性出现了越来越多不同的认识。

    下面为一则最高人民法院发布的指导性案例：2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。最终，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

    内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围，但是当内部行政行为外部化后，其具备了可诉性。该指导案例就旨在明确内部行政行为外部化后的可诉性问题。内部行政行为的外部化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。内部行政行为不可诉，理论上的重要依据之一即内部行政行为并未对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务没有产生实际影响。但内部行政行为外部化以后，即内部行政行为被付诸实施，对行政相对人权利义务产生了实际影响。例如，在指导案例22号中，本来下级行政机关根据上级行政机关的批复应当作出一个对外发生法律效力的决定，但下级行政机关担心做被告，就直接依据上级的批复实施了。如果相对人对批复不服提起诉讼法院不予受理的话，相对人就很难得到权利救济。本指导案例明确了这种情形下内部行政行为外部化后，对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理，从而充分地保护了行政相对人的诉权。对于行政法领域的专业问题，行政法律师如能及时介入，将会为行政相对人提供专业的分析和评判，更好地保障行政相对人的合法权益。

王有银律师，北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

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