农村无证房屋所有人是否有权起诉土地行政强制行为？

2018-05-22 13:52 文章来源：圣运律师事务所

【案情概览】：

本案委托人陈先生系福建省福州市晋安区新店镇某村村民，90年代向村委会递交建房申请表，并交纳了相关建房费用，在自家宅基地上翻建祖屋，其后并未及时办理相关产权证。2009年，陈先生房屋所在区域因高速路建设项目被列入征地拆迁范围。2010年5月，福州市国土资源局作出《公告》，称委托人位于村内的房屋属未经批准非法占用土地，并限期予以拆除，逾期不拆除的，依法予以强制拆除。

随后，委托人陈先生就公告中所载的福州市国土资源局作出的土地行政强制行为向福建省国土资源厅申请行政复议，福建省国土资源厅作出复议决定书维持了上述具体行政行为。

随后，委托人陈先生向晋安区人民法院提起行政诉讼，要求确认福州市国土资源局以公告形式作出的土地行政强制行为违法，并撤销上述公告。福州市晋安区人民法院受理后，作出一审裁定，认定上述公告系针对陈先生房屋所涉土地作出，而由于陈先生未能提供被诉公告所涉土地的权属证书，不能证明其合法享有土地使用权，故陈先生不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回委托人的起诉。委托人依法向福州市中级人民法院提起上诉，二审维持了一审裁定。

【法律分析】：

一、公告系针对委托人房屋所在土地作出，委托人享有诉权是基于该具体行政行为相对人的身份。

福州市国土资源局作出的公告称，委托人的房屋未经批准非法占用土地，限期予以拆除，逾期不拆的，依法予以强制拆除。该公告系针对委托人作出，公告指向的是申请人位于村内的房屋，委托人是该具体行政行为的相对人，这一点也在法院裁定中得到了确认。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条第1款之规定，具备原告主体资格的是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，委托人作为该具体行政行为的相对人，当然具有无可争议的原告主体资格。

依照法院的逻辑，作为具体行政行为相对人的委托人不具有原告主体资格，那福州市国土资源局作出的这份公告就是一份终极宣告，相对人根本无权就该具体行政行为享有任何救济措施，这显然是荒谬的。

二、委托人未取得土地使用权证明，与委托人是否具有诉权无逻辑关系。

委托人完全符合村民建房条件，建房经过村委会的同意，是合法建设行为，拥有合法的土地使用权和房屋所有权。在中国农村，没有所谓的土地权属证书是非常普遍的现象，这也是中国的客观现实。一、二审法院苛求单以一纸所谓土地权属证书确认委托人的原告主体资格，于法无据。

况且，委托人提起行政诉讼是基于委托人作为具体行政行为相对人的身份，委托人是否合法享有土地使用权与委托人的原告主体资格之间不具备因果关系。且福州市国土资源局以委托人无相关权属证书为由作出上述行政强制行为，却又苛求委托人以合法的土地权属证明取得原告主体资格，逻辑混乱。

【办案点睛】：

在中国农村，土地使用人或者实际使用人没有土地权属证书的情况非常普遍。目前，法院将行政诉讼视为"烫手山芋"，但凡能够不进行实体审查就一律从程序上驳回，类似于本案中的情况。如果代理律师期望给当事人争取合理补偿，就不能单靠行政诉讼这种方式，而应该通过申请政府信息公开或者一系列的行政复议、行政诉讼程序，找到案件涉及部门的违法点，给当事人争取与拆迁人公平谈判的机会。

【重点法条】

1. 《中华人民共和国行政诉讼法》

第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第四十一条 提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二)有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

王有银律师，北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

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