土地使用权续期受关注：如有偿也不应增负

2018-05-22 10:40 文章来源：北京圣运律师事务所

研究住宅建设用地等土地使用权的法律安排，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权……日前发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）多处提及房屋、土地等事关千家万户利益的内容，引起广泛关注。

稳定公民财产长久受保护的预期，缓解财富安全焦虑

今年30岁的张华，在北京一家事业单位工作。年初在双方父母的支持下，和妻子购置了一套小户型的二手房。终于当上业主的高兴劲儿还没过，看到温州住宅建设用地土地使用权到期的新闻，想想自己若干年后也会面对同样的问题，张华又焦虑起来。

和张华有同样焦虑的人不在少数。

虽然物权法第一百四十九条规定，"住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期"。但由于缺少全国统一的权威解释，土地使用权期满后如何续期，一直是法律上的一个"模糊点"，也是众多房产持有者关注的焦点。

时下，房产已经成为大多数家庭财富的重要组成部分，也成为家庭财富增值的重要来源，对于中等收入群体而言更是如此。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，中等收入群体持续扩大，是释放消费潜力、扩大内需、建设"橄榄型"社会的重要基础。

但我国的现实情况是，由于产权制度安排不尽合理，城乡居民获得财产性收入的渠道并不十分畅通，财产性收入占总收入的比例偏低。当前，我国正处于社会转型的临界点，人民群众对产权安全性的要求越来越迫切，亟须对产权保护做出法治化安排。

此次《意见》明确提出健全增加城乡居民财产性收入的各项制度，这不仅对扩大中等收入群体将产生积极影响，也将缓解人们对于财产安全的焦虑，增强财富安全感。

就住宅建设用地土地使用期问题而言，《意见》提出"研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排"。

迟福林认为，"这实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的现实，也就意味着对于土地使用权到期后的处理，要拿出妥善的办法。"

多位法学专家也表示，尽管《意见》没有就续期问题出台具体的内容，但指明了要向有利于财产保护的方向进行法律制度设计，有助于推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

专家认为，如果有偿续期，也不应给公众增加较大负担

住宅建设用地等土地使用权期限的划定，其根据是国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。其中明确，土地使用权出让最高年限按用途确定，居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。

因此，从全国范围来看，大部分住宅的土地使用权年限都是70年。但也有低于这一期限的，甚至有的只有20年或30年。

其中的原因，在国土资源部不动产登记中心法律处处长蔡卫华看来，"70年是法律规定的最高年限，并非必须70年。具体使用年限多长，是在土地出让时签订的出让合同中约定的。"

但无论土地使用权期限具体是多少年，都不会影响房屋的居住。蔡卫华说，"人们在购买房屋时取得的是房屋的所有权。所有权是永久的，是没有期限限制的。即使土地使用权到期后未续期，房屋所有权人也是可以继续居住的。"

那么，在住宅建设用地等土地使用权到期后续期时应遵守怎样的原则？专家认为，如何续期关系到广大人民群众的切身利益，涉及我国土地管理的基本制度，这需要由国家立法机关决定。如果决定实行有偿续期，应当尽快完成续期的有关法律安排。应当在依法的前提下，坚持让公众能够接受以及具有可操作性等原则，制订续期的具体办法。

专家也强调，如果有偿续期的话，必须制定合理的、能够为公众接受的缴费标准，不给公众增加较大负担。而且，政策要具有可操作性，比如房主在自住时不须补缴土地出让金，但是在房屋转让时，补缴相应的土地使用权出让金之后，才能办理相应的过户登记手续。不一定强制自住的房屋所有权人在土地使用权期满后必须主动申请续期。

科学界定公共利益范畴，防止随意扩大化，遏制征地与拆迁矛盾

随着各地城镇化进程的加快，关于征地的纠纷时有发生。由于财产征收征用制度不完善，相关法律规定不够明确具体，个别地方政府打着公共利益的旗号占用和征收土地时，没有保障全部被征收人的合法权益。近年来，国土资源部每年多次挂牌督办地方政府的违法征地问题，并问责有关负责人。

此次《意见》明确，"完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。"

接受采访的法律人员表示，《意见》的重点就是"合理界定征收征用适用的公共利益范围"。对于公共利益的表述，记者查询发现，宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法、土地管理法中也沿用了相关表述。《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，将国防和外交，政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设，科技、教育等公共事业，保障性安居工程建设等需要界定为公共利益。

究竟何为公共利益？有人认为，其实这是一个相对概念，比如一个经营性的游乐场，既能带来就业、税收，又不污染环境，在有的国家也可能被界定为公共利益。

迟福林提出，有关部门应该根据《意见》精神细化规范征收征用法定权限和程序，科学界定公共利益的范畴，确定好公共利益的边界，防止将公共利益随意扩大化。

中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠建议，应当在公共利益的认定时引入听证程序。除了政府，利益受损代表和独立的相关人员代表也应该参加。政府部门或者其他强势的受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要，应当承担举证责任。

人员表示，征地与拆迁矛盾多发，其中很重要的原因是补偿不尽合理，或是补偿被拖欠。此次《意见》提出，"遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。"

"关于征地补偿，‘合理’这个词以前经常提，‘及时’好像还是第一次提。补偿是多少，是事前补还是事中、事后补，这些都该在征收征用之前约定好，并确保落到实处。"。

落实农民群众"三块地"的用益物权，增加财产收益

此次《意见》提出，"深化农村土地制度改革，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线，从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。"

"这项涉及数亿农民切身利益的规定要求，是对正在实施的农村土地制度改革的衔接与明确。"迟福林认为，近年来，城镇化过程中暴露出来的农村土地问题，与农地使用权物权性质不完整直接相关。深化农村土地制度改革的关键是赋予农民长期而有保障的土地财产权。

我国实行最严格的耕地保护制度，土地管理最严格的是农用地，权能受限制最多的是宅基地，因为这关系到国家的粮食安全及农民的居住安全。目前宅基地使用权人只有占有、使用的权利，没有收益的权利。"落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权"，意味着农民对于这"三块地"可以享有占有、使用、收益等权利，未来需要进一步明晰界定和保护各类土地产权形式，形成广大农民获得财产权收益的重要来源。

去年2月，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级行政区域被选作试点区域，进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革试点。

据了解，在宅基地制度改革试点方面，有关部门明确，试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，既防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题；也为保障农民的合法权益做出了制度安排。

面对农民增收乏力的现实，增加农民财产收益，对于稳定农民增收意义重大。赋予农民更多财产权利需要审慎推进农村土地制度改革。不管怎么改，底线不能突破，即土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、粮食生产能力不能减弱、农民利益不能受损。

王有银律师，北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

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