民主与法制时报专访圣运律所主任王有银律师：那些"较大的市"与立法权的前世今生

2018-05-22 17:13 文章来源：北京维权律师民告官律师

编者按：2015年3月8日，十二届全国人大三次会议听取了立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。2014年8月审议的立法法修正案草案一审稿，将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部280多个设区的市。针对此事，北京圣运律师事务所主任，北京理工大学法学院研究生导师，中国百强大律师，北京市律师协会行政法专业委员会副秘书长王有银律师在接受民主与法制时报记者采访时表示：设区的市获得立法权，具有里程碑的意义。拥有地方立法权，既是机遇也是挑战。

原文:

那些"较大的市"

? 同样是地级市，为什么你有立法权而我没有？答案很简单，因为我是"较大的市"。一个"较大的市"的称谓，便让其他地级市望其项背。"变成较大的市"成为地级市的共同目标。

　　1987年，浙江省温州市着手申报；1988年，山东省烟台市提交申请；1995年，福建省泉州市申报；2009年，广东佛山申报……

　　很多城市愿望虽未达成，仍然执著申报。

　　"如此执著的原因是地方立法权及其背后的政策红利。"3月10日，北京桂润律师事务所高级合伙人严青伍告诉民主与法制社记者。

　　党的十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)，为上述城市提供了"长大"的契机。《决定》提到要"逐步增加有地方立法权的较大的市数量"。

　　"这无疑让尘封多年的‘较大的市’的申请开闸。"严青伍说。

"较大的市"

　　什么是"较大的市"？

　　广义上讲，享有立法权的"较大的市"包括三类："省、自治区人民政府所在地的市"(27个)、"经济特区所在地的市"（4个）、"经国务院批准的较大的市"（18个），总共49个。

　　而狭义上的"较大的市"则仅仅是指经国务院所批准的18个市。

　　"‘较大的市’的说法最早见于1954年宪法。"3月9日，北京圣运律师事务所主任律师王有银，对本社记者介绍了"较大的市"的前世今生。

　　王有银说，我国1954年宪法关于"较大的市"的记录，似乎只存在于法律文件的表述里，直到1982年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）才对"较大的市"有了一个确切的限定，明确提出"较大的市"是由国务院批准通过，拥有立法权的地级市。

　　这意味着一旦地级市成为"较大的市"，便拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。自1984年后的10年间，我国共批准了19个城市为"较大的市"。重庆升为直辖市后，"较大的市"变为18个。1993年，第4批苏州和徐州被批准成为"较大的市"后，我国便未有任何一座城市加入这一行列，这似乎"断送"了其他设区的市（地级市）获得地方立法权的"梦想"。

　　直到2009年，望眼欲穿的地级市才从前国务院法制办主任曹康泰口中得到了一个"好消息"。曹康泰表示，国务院法制办正在积极启动"较大的市"的审批工作，并初步确定"较大的市"应具备4个条件：一是城市规模较大，城市综合实力较强，在区域经济发展中有较大的影响力；二是依法行政水平较高，法制机构健全，法制力量满足立法需要；三是城市人文和社会环境较好；四是有着特殊的立法需求。

　　此后，十八届三中全会通过的《决定》，提到要"逐步增加有地方立法权的较大的市数量"，让很多地级市看到了"曙光"。而真正得到实惠，则受益于"立法法修正草案"。

　　2015年3月8日，十二届全国人大三次会议听取了立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。2014年8月审议的立法法修正案草案一审稿，将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部280多个设区的市。

"设区的市获得立法权，具有里程碑的意义。"王有银说。

"地方立法权是一把双刃剑"

　　羊年春节期间，中国政法大学法学院院长薛刚凌收到了珠海一位老朋友发来的短信。信中提到："如今，很多获得诺贝尔奖的科学家都打算来珠海发展。"

　　看完这条信息，薛刚凌知道，地方立法权所带来的机遇，已经让珠海享受到了红利。

　　3月10日，薛刚凌同民主与法制社记者聊起了"珠海求才"的故事。

　　作为新兴经济特区，人才的稀缺性极大地制约了珠海的发展。当地人大认识到这个问题之后，便着手制定《人才开发促进条例》。

　　2013年7月14日，珠海市人大常委会发布公告，公开征求《珠海经济特区人才开发促进条例(征求意见稿)》意见。条例提出，珠海市、区两级财政每年拿出不少于1%的地方公共财政预算收入来建立人才专项资金；重点吸引港澳的各类人才及服务机构来珠海发展，对有突出贡献的重要人才提供养老金补贴、医疗费用补偿、深度体检、商业保险等特殊保障。

　　栽下梧桐树引得凤凰来。薛刚凌说："将人才计划以法规的形式加以固定化，从而有了制度性的保障，制度化不仅吸引了人才，也更吸引了投资。立法权为珠海发展提供了制度竞争力。"

　　珠海利用立法权促进自身发展的事例，无疑给正待加入地方立法权行列的其他200多个地级市带来了示范效应。

　　此时，王有银却提醒："拥有地方立法权，既是机遇也是挑战。"

　　薛刚凌指出，这200多个市的发展水平并不平衡。其中有条件较好的市，也有一些相对滞后的市。她建议，在这种情况下，立法队伍的建设、立法知识储备，甚至领导人的意识都要做出调整。

　　而严青伍也认为"地方立法权是一把双刃剑"。他说，立法法虽然规定了地方性法规的审批制度和地方政府规章的备案制度，但一定要防止监督审批流于形式，更要防止地方政府利用立法权进行立法寻租，用合法的外衣损害公共利益及人民的利益。

　　"有了问题，要来解决，不要因为怕问题就不给立法权。"薛刚凌说，扩大地方立法权最根本的是要满足我们日益增长的社会发展需求和中国多样化发展的实际需求。这个制度的根本着眼点还是为了社会的发展，符合民主法制的进程。

为非设区的市"拉票"

　　立法法修正案草案一经面世，山西省临汾市便表示出极大的热情。今年1月31日，在山西省两会上，作为省人大代表，临汾市委常委、组织部部长张明星表态：利用好临汾人大的立法权促进社会发展。"临汾人大过去没有立法权，这次赋予了临汾人大立法权，我们倍感珍惜。"

　　"这次立法法修改扩大到所有设区的市，有利于满足地方发展对立法工作提出的需求。"天津师范大学行政法教研室主任郭春明的家乡便是临汾，当他听到地方立法权扩容的消息后，很为临汾"庆幸"。

　　郭春明说，我国城市化速度很快，区域发展不平衡问题突出，全国统一的法律在很多情况下不能充分照顾到地方的特殊性，地方对立法权的要求比较强烈。临汾作为一个以煤炭能源为特色的城市，在环境保护、文物保护、城市建设等方面都面临着突出的问题，今后要充分运用地方立法权解决问题。

　　"如何利用它，如何用好它，让它能更好地为临汾经济社会发展做出贡献，这是最重要的。"张春明言辞恳切。

　　当张正在寻找路径时，郭春明已列出了发力点。3月9日，郭春明对本社记者介绍，临汾应该在城市管理、环境保护等领域充分利用地方立法权，针对全国性法律、山西省地方性法规和政府规章还未特殊规定的内容予以立法，来解决临汾经济社会发展中所面临的具有地方特色的问题。

　　薛刚凌深以为然，她同时提出："地方的环境政策，完全可以有更严格的标准，如果地方的标准不能高于国家的标准，环保就不能进步了。"

　　薛刚凌是地方立法权扩容的支持者，她还主张"有些不设区的市也需要有地方立法权"。

　　此前，严青伍曾对18个"较大的市"做出分析，并得出结论：国务院批准"较大的市"主要依据人口数量、经济发展情况、对外开放程度和城市法制建设等条件。

　　如果按照上述标准，很多设区的市都够格"长大"，暂且不论流动人口上千万、民间金融异常活跃的温州，也不论12年来一直致力于申报的佛山，单看非设区的东莞便足以与"较大的市"比肩。

　　"东莞也可以有地方立法权。"薛刚凌为东莞"拉票"。

　　她对本社记者说，东莞虽然是二级政府，只有市和镇两级，但是其乡镇无论是从经济发展水平、城市规模还是人口数量都超越了某些县的水平。"我认为东莞也完全可以拥有地方立法权。在国外，很多县都拥有立法权，这都是很正常的事情。"

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