圣运山东胜案：一纸"内部批复"就收了全村集体土地，法院说：这官司能打！

来源：北京圣运律所　作者：圣运律师

导语： 山东青岛，宋先生继承自父亲的老宅，遇上了社区拆迁改造。区政府根据街道办事处的请示作出批复，"批准收回"整个社区原村址范围内的集体土地使用权，随后老宅被拆。宋先生起诉要求撤销这份批复，一审法院却说：这是上下级机关之间的"内部审批"，不对外产生效力，不属于法院受案范围，裁定驳回起诉。圣运王有银律师团队代理上诉，山东省高级人民法院二审明确：这份批复已经对土地使用权人的权利义务产生实际影响，必须接受司法审查——撤销一审裁定，指令继续审理。

一、老宅、旧村改造，和一份绕不开的批复

宋先生是山东省青岛市某区某街道某社区居民。他父亲在社区内留有合法房屋一处，老人2005年去世后，宋先生作为继承人对该处房屋享有权利。

自2012年起，该社区启动村庄拆迁改造。2020年6月，社区召开"两委会"讨论集体土地使用权收回事项，形成意见：收回社区区域内的集体土地使用权，按照房屋拆迁安置方案对收回土地上的房屋及附属物进行安置补偿，并要求相关房屋限期自行拆除。同日，社区召开全体居民会议，讨论表决通过上述意见，形成收回集体土地使用权的社区决议。

2020年7月，街道办事处向上级呈报请示，申请批准收回社区原村址范围内的集体土地使用权。2020年8月，区政府针对该请示作出批复，批准收回上述范围内的集体土地使用权。2020年9月，宋先生的涉案房屋被强制拆除（宋先生另案起诉要求确认强拆违法）。而这份直接"批准收回土地"的批复，成了宋先生维权路上绕不开的一道坎——不把它的合法性审查清楚，后面的补偿和赔偿都无从谈起。

二、圣运王有银律师团队：批复不是关起门的"内部函"，外部化就得过堂

一审中，区政府和一审法院的思路一致：这份批复是上级对下级请示的答复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，没有直接对外作出具体行政行为，和宋先生之间不存在直接利害关系，不属于行政诉讼受案范围。

圣运王有银律师团队接手后，把代理重心放在一个关键问题上：这份批复到底是"内部文件"，还是已经"外部化"的行政行为？

团队指出：根据《土地管理法》关于乡村建设用地审批的规定，收回集体土地使用权的批准权限在县级以上地方人民政府。本案中，社区已经形成收回土地使用权的决议，街道办事处据此请示，区政府正式批复"批准收回"——这份批复不是停留在机关内部的流转意见，而是整个收回土地程序的关键一环，居民的土地使用权正是因为这份批复才面临被收回的命运。区政府如果主张该批复"没有外部化、没有被付诸实施"，就应当拿出证据来；拿不出证据，就应当承担举证不能的后果。宋先生上诉请求撤销一审裁定、指令继续审理。

三、法院裁定：撤销一审，指令继续审理

山东省高级人民法院二审认为，本案争议焦点就是涉案收回集体土地使用权批复是否属于行政诉讼受案范围。

法院明确：涉案批复系区政府根据下级行政机关的请示，作出同意收回涉案范围内集体土地使用权的行政行为；区政府并未提供证据证明该行为没有外部化、没有被直接付诸实施，故该行为已对相关土地使用权人的权利义务产生实际影响，依法属于行政诉讼受案范围。一审裁定认定涉案批复属于内部审批行为、不属于受案范围，属于适用法律错误，应当予以撤销。

据此，山东高院依照《行政诉讼法》及相关司法解释的规定裁定：一、撤销一审行政裁定；二、本案指令青岛市中级人民法院继续审理。宋先生争取土地批复合法性审查的第一步，赢了。

律师唠两句

该案由北京圣运律师事务所王有银律师团队全程办理。

征收拆迁中，行政机关最爱用的"挡箭牌"之一，就是把关键文件说成"内部流程"：这是批复、那是请示、这是会议纪要——言下之意是"你管不着"。但法院这次说得明白：判断一个行为是不是"内部"，不看它叫什么名字，而看它有没有实际影响到老百姓的权利义务。批复一旦付诸实施、开始收回土地，它就外部化了，就必须接受司法审查。

对被征收人来说，这一点特别重要：起诉不是只有"强拆决定""补偿决定"可以告，那些藏在征收链条上游的批复、批复的批复，只要实际影响了你的土地和房屋权益，都可以成为诉讼对象。一审被以"不属于受案范围"驳回，不等于案子结束——上诉把案子"立回来"，本身就是实质性胜诉。

遇到类似情况怎么办？三个高频问题

Q1：政府说这份文件是"内部批复"，我不能告，怎么办？ 看实质不看名称。只要该批复已对您的土地使用权、房屋权益产生实际影响，且行政机关拿不出"未外部化"的证据，它就属于行政诉讼受案范围，依法可以起诉。

Q2：一审裁定驳回起诉，是不是就彻底输了？ 不是。裁定驳回起诉只是程序处理，不涉及实体胜负。认为认定事实不清、适用法律错误的，可以在法定期限内上诉，请求撤销原裁定、指令继续审理。

Q3：收回集体土地使用权，应当走什么程序？ 收回集体土地使用权涉及村民重大财产权益，应当依法履行村民会议讨论表决、报请有权机关批准等法定程序，批准文件必须接受司法监督。对程序和实体有异议的，要及时通过行政复议或行政诉讼主张权利。

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